Кто правит

С момента отмены прямых выборов глав муниципалитетов прошло пять лет. Это вполне достаточный срок, чтобы оценить произошедшие изменения. Для этого научные сотрудники ЦСИПИ при ПГУ в течение 2018—2020 годов провели серию интервью с экспертами и политиками (муниципальными главами и местными депутатами) в шести городских округах и трёх муниципалитетах Пермского края. Анализ полученных данных позволяет сделать два вывода. Во-первых, новые правила изменили характер и логику развития конфликтов местных элит. Во-вторых, они способствовали приходу новых лиц на должность муниципальных глав. Многие из них при сохранении прямых выборов не имели почти никаких шансов на победу.

Конфликты в муниципалитетах никуда не исчезли. Но поменялись их виды, причины и стратегии противоборствующих участников.

Примером позитивного влияния отмены прямых выборов является Губаха. В 2004 году на пост мэра с результатом 55,5% был избран местный депутат Виктор Цеов, который вступил в конфликт не только с директоратом градообразующих предприятий города, но и с краевыми властями. Ожесточённое противостояние между мэрией и бизнесом, которое сопровождалось публичными компроматами и чёрным пиаром, приводило к дезорганизации управления и общей неэффективности. Мэрия игнорировала возможность участия в краевых программах развития и оказалась лишённой финансирования со стороны краевого бюджета. Директорат предприятий в условиях конфликта с мэром отказывался финансово поддерживать город. В результате в сравнительно благополучные для российской экономики годы, когда другие города расцветали, вкладываясь в инфраструктуру и социальные объекты, Губаха прозябала в стагнации.

Только после 2009 года, когда прямые выборы были заменены на избрание из состава городских депутатов и пост градоначальника стали занимать представители ПАО «Метафракс», застарелые проблемы города начали решаться.

Однако в других случаях именно инсталляция новых правил провоцирует новые конфликты. Показательным примером является Соликамск. Специфика этого города заключается в том, что там есть два крупных предприятия (ПАО «Уралкалий» и АО «Соликамскбумпром»), вокруг которых группируются местные элиты и электорат. Долгое время представители то одного, то другого предприятия контролировали позицию мэра, не решая проблему противостояния двух элитных групп. Это продолжалось до 2006 года, когда выборы выиграл бизнесмен Сергей Девятков, который не был аффилирован ни с одним из предприятий. Будучи компромиссной фигурой для обоих противоборствующих лагерей, он смог минимизировать элитные конфликты и довольно легко выиграл очередные выборы в 2011 году.

Относительное спокойствие длилось вплоть до отмены прямых выборов. В 2016 году по новым правилам мэром города стал выходец из «Соликамскбумпрома» Алексей Федотов, что нарушило баланс элит и возродило прежнее противостояние. Пока этот конфликт не является открытым и не особо сказывается на эффективности городского управления. Однако депутаты от «Уралкалия» в интервью открыто высказывали недовольство тем, что бюджет города теперь формируется в пользу районов с доминированием рабочих «Соликамскбумпрома». Кроме того, их беспокойство вызывают периодические попытки администрации изменить баланс в депутатском корпусе в сторону превосходства депутатов с этого предприятия. Это, по мнению парламентариев-калийщиков, может монополизировать принятие решений в узком кругу городской администрации, находящейся под контролем директората «Соликамск­бумпрома».

Острота сложившейся ситуации определяется также тем, что сейчас по своей экономической мощи и электоральному потенциалу «Уралкалий» существенно превосходит своего конкурента. Получается, что новые правила создали политические преференции электорально более слабому игроку, который теперь может компенсировать эту слабость за счёт теневых неформальных отношений.

Таким образом, отмена прямых выборов привела к снижению публичности политики, сделав неформальные, дружеские и теневые отношения среди элит более важным фактором в политической борьбе. Теперь занятие должности главы муниципалитета зависит не столько от электоральной привлекательности кандидата, сколько от плотности его дружественных связей на уровне региональных элит. Это, в свою очередь, сильно влияет на состав и конкретные характеристики новых глав муниципалитетов. Среди них всё меньше становится харизматичных и волевых политиков. Зато появился новый класс муниципальных глав, которых трудно было представить в прошлом. Выходцы из других районов или городов не имели почти никаких шансов выиграть выборы.

Например, в той же Губахе главой города после ухода с этого поста Александра Борисова в 2016 году стал Николай Лазейкин, который является жителем Лысьвы. Как признавались местные респонденты, его частые вояжи в родной город не всегда способствуют оперативности принятия решений: он часто недоступен на рабочем месте. Но куда большей проблемой является сам факт того, что он воспринимается местными жителями как чужак. Лишь спустя несколько лет за счёт безусловной поддержки Лазейкина со стороны авторитетных фигур и компаний, а также благодаря позитивным результатам развития города отношение к главе со стороны населения стало меняться в лучшую сторону.

Но принципиальным моментом после отмены прямых выборов стало то, что раньше избранный глава сразу имел лимит доверия со стороны населения, и это позволяло ему, опираясь на электоральную поддержку, запускать реформы и смело принимать неординарные решения. Теперь избранный без участия народа варяг не имеет этого ресурса и вынужден первые годы работать в условиях недоверия и атмосферы подозрительности.

В Лысьве нынешний глава Александр Гончаров также не воспринимается в полной мере своим, будучи выходцем из Чусового. Правда, это не стало препятствием на выборах в далёком 2007 году, когда он впервые стал мэром. Но уже на следующих выборах в 2012 году он проиграл местному кандидату Виталию Шувалову. Как нам сообщали респонденты, статус варяга был одной из причин этого поражения. Дело в том, что именно при Гончарове Лысьва лишилась многих инфраструктурных объектов, которые были переведены в пользу Чусового (например, поликлиники и больницы). Хотя это были решения краевых властей и Гончаров не был причастен к ним, местных жителей не удалось разубедить в том, что это просто совпадение.

Удивительно, но спустя пять лет, в 2017 году, уже через новые конкурсные процедуры Гончаров вернул себе позицию мэра. По мнению большинства респондентов, это было бы почти невозможно в случае прямых выборов.

Но если в Лысьве мэр правит в условиях скрытой неудовлетворённости, то приход варяга из Перми Вячеслава Буркова в Большесосновский район привёл к затяжному и открытому политическому противостоянию с депутатами земского собрания. Конфликт длился почти два года и завершился лишь в январе 2020-го после ухода муниципального главы со своего поста.

Можно спорить, насколько варяги более или менее эффективны как главы муниципалитетов. Но в какой город или район мы бы ни приехали, везде население и локальные политики высказывали категорическое неприятие практики прихода варягов, которое распространилось после отмены прямых выборов. Их воспринимают с недоверием, с обидой вопрошая: а что, у нас своих мало? Поэтому их назначение, как правило, потенциально конфликтно. И подобные линии конфликтных расколов напрямую связаны с отменой прямых выборов. Ведь при выборах избрание варяга было почти невозможно. Хотя, как показывает пример Лысьвы, население и через выборы могло поддержать чужака, но это скорее было исключением, которое лишь подтверждает правило.